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《党的纪律检查体制改革实施方案》解读之一
作者:   2014-09-03 17:02:47   来源:   点击:

让权力及其行使者同在阳光下

加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,是《党的纪律检查体制改革实施方案》(以下简称《方案》)确定的“七大改革任务”头一项。这项改革以“一规范两加强”(即规范用权行为、加强行政监察和审计监督)为实体内容,既充分体现了党的十八大关于“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的精神,也延续了十八届三中全会关于“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”的要求,并进一步明确了改革落点和操作路径。

给重点对象套上“紧箍咒”

从廉政理论说,权力制约不力、监督乏力,将导致权力“超载”和用权主体的低成本滥用,进而引发内生性的高腐败风险。从反腐实践看,相当多的违纪违法行为主体是主要领导干部甚至是高级领导干部,把权力公器作为谋私工具,严重透支了党在人民群众中的信用。前几年在受纪律处分的县处级以上干部中,一把手占比达三分之一以上。因此,习近平总书记强调:“反腐倡廉建设,必须从领导干部特别是主要领导干部抓起。主要领导干部也就是一把手,把该负的责任负起来了,把自身管好了,很多事就好办多了。”

《方案》聚焦重点对象,进一步强化了对主要领导干部的定向监督和贴身监督。具体手段包括:一是“分解法”。按照集体领导和分工负责原则,确定主要领导干部分管事项、掌握权力及应负责任,合理分权、科学配权,并对直接掌管人财物等高风险部门和岗位进行更具体、更有效的权力限制。二是“清单法”。推行部门和领导干部权力清单制度,厘清公权和私权边界,依法公开权力运行流程,给主要领导干部用权行为套上“透明的笼子”,防止公权私用。三是“倒逼法”。通过主要领导干部向上级纪委全会述廉述责并接受评议质询、干部选任“一报告两评议”、用人责任离任检查等监督问责机制制度,进一步增强主要领导干部谨慎用权、正确行权的主体意识、责任意识、风险意识和自律意识。

让权力行使减少“自由度”

抽象地看,腐败的主体是人,权力是其载体。具体而言,防治腐败既需“盯住人”,也要“管住权”,这如同一枚硬币之两面。当前,要着力减少主要领导干部行使权力的自由裁量度、决策随意性和免责可能性,其两大现实路径是加强行政监察和审计监督。因为行政监察和审计监督都是政府专门机关的专业性监督,具有执行易、成本低、上手快、见事早等比较优势。从某种程度上说,行政监察更具事中监督的操作空间,审计监督尤有事后监督的强大效力,两者既有分工又可协作,从而有助于进一步完善对权力行使的监督闭环。

从反腐败职能定位和机构职责看,行政监察机关具有教育警示、纠偏惩戒等职能,其调查和政纪处分权有较强威慑力,应适时修订行政监察法,进一步明确其职能定位和工作规则,突出主业、强化主责,以法律法规形式固化“三转”实践成果。行政监察机关要把监察监督“嵌入”行政管理全过程和各层面,加强对主要领导干部行使权力的同步监督,深入开展执法监察、效能监察和廉政监察,推进依法用权和公开透明,进一步改变我们党的各级领导干部施政行权的“观感指数”。同时,审计机关是一支可信赖的监督“特种部队”。要充分发挥其盯紧“钱袋子”、看住“印把子”、查清“账本子”等专业优势,通过任期内轮审制度,进一步加强对主要领导干部在经济决策、经济管理和财经政策、法规纪律执行等方面的审计监督,确保正确行使权力及其正向效果预期。

从反腐败实际工作需要看,行政监察和审计机关应加强全方位协作配合,建立健全线索移送、案件协查、结果运用等信息和资源共享机制,增强行政监察和审计监督的合力与实效。应坚持问题意识、问题导向,主动出击、前移关口,深入到“三公”经费使用、公共资源配置、重点项目建设等高风险领域,靠前发现并及时纠正主要领导干部用权不妥、用钱不当等行为,进一步提高违纪违法问题的发现率,并为“打虎灭蝇”提供更多优质线索。

为阻遏腐败增加“提前量”

加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,保证一把手位高不擅权、权重不谋私、利多不逾矩,切实做到为民务实清廉,对坚决遏制腐败蔓延势头有“牵一发动全身”之效。《方案》要求规范主要领导干部用权行为,如同是健全完善交通法规和红绿灯、标示线等行车规则体系,而行政监察和审计监督则有如交警执法。对闯红灯、压黄线等违章行为进行及时发现、严厉打击,既是从严治标的必备手段,也是震慑“新发”的有效途径。

这些改革举措的预期收益还在于,进一步提高对主要领导干部的“监督压强”,进一步提高“高含金量”的权力的公开透明度和规范行使度,进一步提高主要领导干部滥用、私用、擅用公权的被发现概率、被识别可能,从而抓早抓小、抓实抓牢,防止小问题“被养大”,防止“蝇患成蝇窝”、“小虎变大虎”。可以预见,随着党的纪律检查体制改革逐渐深化,《方案》确定的举措逐一落实,对主要领导干部的定向监督和对权力行使的全程监督,将会形成叠加效应和倍增效果,并带动各个责任主体加强协作、凝聚合力。对于坚决遏制腐败滋生蔓延的势头来说,这是具有震慑作用的基础性工作,更是彰显反腐决心的战略性安排。 (作者:高波 中国社科院中国廉政研究中心副秘书长)

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